2019年10月24日
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立法制度
 
    立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称,是国家法制的重要组成部分。 
    立法制度是国家法制整体中前提性、基础性的组成部分。没有好的立法制度,便难有好的法律、法规、规章和其他规范性文件,因而再好的执法、司法制度也不能发挥应有的作用,实现法治或建设现代法治国家便没有起码的条件。 
    立法制度的状况是国家法制状况的更直接、更明显的标志。从结构的角度看,有没有健全的立法制度,直接反映出一国法制健全与否。从民主的角度看,立法权是否属于人民,立法机关是否由民意产生,立法程序或立法过程是否民主、是否有透明度,都直接和明显地反映出一国法制的民主化程度。从特色的角度看,立法机关所立之法在国家法的渊源体系中居于何种地位,其他国家机关对法的渊源的作用程度,是当今民法法系与普通法法系各具特色的一个重要分野。 
    立法制度有成文和不成文两种形式。成文立法制度是以法的形式确定的立法活动、立法过程所须遵循的各种准则。不成文立法制度是立法活动、立法过程实际上所须遵循但并没有以法的形式确定的各种准则。一国立法制度成文化的程度与该国整个法制和法治的发达程度一般成正比。现代立法制度主要是成文制度,许多国家不仅在宪法和宪法性法律中对立法制度作出规定,还有关于立法制度的专门立法。现时中国立法制度处于走向完善的发展过程中,宪法对立法制度的有关方面作出了原则规定,新近通过实施的《立法法》对中国现行立法制度的有关方面作出了较为具体的规定。 
    现代立法制度主要由下列制度所构成。其一,关于立法体制的制度。其二,关于立法主体的制度。其三,关于立法权的制度。其四,关于立法运作的制度。其五,关于立法监督的制度。其六,立法与有关方面关系的制度。 
    在这种种立法制度中,立法体制,尤其是立法权限划分体制,是更具大局性的制度。 
在中国,立法是指由特定主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。 
  中国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。 
  中国立法包括全国人大及其常委会立法、国务院及其部门立法、一般地方立法、民族自治地方立法、经济特区和特别行政区立法。
    同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比,中国现行立法体制独具特色。其一,在中国,立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使的,因而不属于单一的立法体制。其二,在中国,立法权由两个以上的政权机关行使,是指中国存在多种立法权,如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权,它们分别由不同的政权机关行使,而不简单是同一个立法权由几个政权机关行使,因而也不属于复合的立法体制。其三,中国立法体制也不是制衡的立法体制,不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上的,国家主席和政府总理都产生于全国人大,国家主席是根据人大的决定公布法律,总理不存在批准或否决人大立法的权力,行政法规不得与人大法律相抵触,地方性法规不得与法律和行政法规相抵触,人大有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规,这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系,不表明制衡关系。 
    中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看:它是中央统一领导和一定程度分权的,多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导,国务院行使相当大的权力,地方行使一定权力,是中国现行立法权限划分体制突出的特征。 
    实行中央统一领导和一定程度分权,一方面是指最重要的立法权亦即国家立法权—立宪权和立法律权,属于中央,并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使,地方没有这个权,其他任何机关都没有这个权。行政法规、地方性法规都不得与宪法、法律相抵触。虽然自治法规可以有同宪法、法律不完全一致的例外规定,但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法、民族区域自治法和立法法所规定的权限行使,并须报全国人大常委会批准或备案。这些制度实质上确保了国家立法权对自治法规制定权的领导地位。另一方面,是指国家的整个立法权力,由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法体制最深刻的进步或变化。这种相当程度上的分权,通过多级并存和多类结合两个特征进一步表现出来。 
    多级(多层次)并存,即全国人大及其常委会制定国家法律,国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章,一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府,在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有着级别之差,但这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。 
    多类结合,即上述立法及其所制定的规范性法文件,同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规,以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法文件,在类别上有差别。之所以要在“中央统一领导”、“分权”和“多级(多层次)”的提法之外,又使用“多类”的提法,是因为仅用“统一领导”、“多级(多层次)”的提法不能概括现行中国立法体制的全部主要特征。因为:第一,自治法规(自治条例、单行条例)和港澳特区的法律既属地方规范性法文件范畴,又不同于地方性法规和地方政府规章,在立法上把它们划入同等级别未必妥善。第二,在法的效力上,行政法规一般能在全国有效,而自治立法和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效,因此行政法规比后两者高一级;但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,在这一点上又不能说它们比行政法规低一级;但如果把它们看成与行政法规平级或在级别上高于地方性法规,显然也不妥。鉴于这些原因,有必要使用“类”的概念。 
    中国现行立法体制,有深刻的国情根据。 
    首先,中国是人民当家作主的国家,法是人民意志的反映,由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权,统一领导全国立法,制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律,中国立法的本质才符合国情的要求。 
    其次,中国幅员广大,人口众多,各地区、各民族经济、文化发展很不平衡,不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题,许多情况国家立法不好规定,规定粗了不能解决问题,规定细了又不可能。因此,要适应国情需要,除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外,还有必要在立法上实行一定程度的分权,让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法文件等。 
    再次,现阶段中国,经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构,政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点,决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导,另一方面,必须充分发扬民主,使多方面参与立法,特别是要正确处理中央与地方的关系。 
    第四,从历史的和新鲜的经验来看,1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制,实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中,既不利于地方发展,也分散了中央的精力,还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明:有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面,这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展,提出了大量的立法要求,紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来,正由于在立法体制上采取改革措施,实行现行立法体制,才解决了许多实际问题,推动了国家的经济建设和民主、法制建设。 
    最后,也是特别重要的是,中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制。  
                                       来源:中国网

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